楊建順

□堅持并發揚“以訴前實現維護公益目的為最佳司法狀態”的價值追求，將檢察建議運用于檢察監督的整個領域，與做實群眾信訪“件件有回復”相呼應、相銜接，使社會治理檢察建議與群眾信訪等形成協同發展，將以檢察建議形式進行檢察監督工作延伸至信訪所反映問題的各相關領域。

李文峰

□通過檢察建議，聚焦人民群眾“急難愁盼”、執法司法“病灶頑疾”和社會治理難點堵點，依據法律、政策及時提醒、合理建議，有效助推相關職能部門盡主責、補缺位，形成齊抓共管的社會治理合力，促進具體問題的有效解決，實現雙贏多贏共贏。

黨的二十大報告強調，“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能�！鄙鐣�治理創新是國家治理現代化的重要體現，依托司法辦案促進社會治理創新，是檢察機關助力國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。檢察機關不僅要依法辦案，還要將辦案職能向社會治理領域延伸，注重訴源治理、標本兼治。辦案該如何向社會治理領域延伸？檢察機關針對辦案中發現的社會治理方面問題，向負有責任的單位提出檢察建議并督促整改，就是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要方式。

“應以學習貫徹黨的二十大精神為指引，從更高站位加強檢察機關法律監督，進一步做好檢察建議工作�！苯�日，中國人民大學法學院教授楊建順、最高人民檢察院法律政策研究室副主任李文峰在接受本報記者書面采訪時表示，檢察機關應當積極適應多層次、多領域依法治理的需要，完善與系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理相適應的檢察建議制度機制，以檢察工作現代化服務保障推進中國式現代化。

與時俱進

充分彰顯檢察建議價值功能

記者：從2018年修訂后人民檢察院組織法以立法形式將檢察建議確立為檢察機關行使法律監督職能的方式至今，檢察建議發揮了怎樣的價值功能，檢察建議工作取得了哪些進展？

李文峰：檢察建議是檢察機關在法律監督實踐中探索出的一項重要法律監督方式。從最初的參與社會治安綜合治理措施，逐步發展到用以糾正違法、啟動再審和作為行政公益訴訟的前置程序，其內涵和功能不斷豐富拓展。隨著檢察職能的拓展和實踐的發展，特別是2018年修訂后人民檢察院組織法以立法形式將檢察建議確立為檢察機關依法履行法律監督職責的重要方式，檢察機關秉持“能動司法”“雙贏多贏共贏”“治罪與治理并重”等理念，積極運用檢察建議以“我管”促“都管”，在維護社會公平正義，保護人民群眾合法權益，推進國家治理體系和治理能力現代化方面發揮了獨特作用。例如，檢察機關針對辦案中發現的社會治理中的深層次、普遍性問題，通過提出檢察建議，既促進被建議單位堵漏建制，提高防范違法犯罪的能力，又達到警示一片、教育社會面的良好效果，推動提升社會治理的法治化水平。

楊建順：檢察建議主要包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議和其他檢察建議。對應這種類型劃分，檢察建議分別發揮了確保各類制度運行和推進的價值功能。從過程論視角來看檢察建議的價值功能，則可以歸納為推動立法型檢察建議、督促監管型檢察建議、促進合規型檢察建議。近些年來，檢察機關全面發揮檢察建議應有作用，充分彰顯其在法治建設中的獨特價值功能。其一，通過檢察建議促進詮釋相關法律規范，從源頭推動明確法律依據，避免或減少有關法律依據的爭議，有助于法制統一。其二，通過檢察建議可推動進一步闡明各相關單位的法定權力（利）、義務和責任，有助于權責明確，協調各方。其三，在全面深入調查核實，做到程序正當、事實清楚、證據確鑿的基礎上提出檢察建議，有助于推動各方達成共識。其四，將檢察建議作為行政公益訴訟的前置程序，充分而靈活地發揮訴前檢察建議的作用，督促行政主體依法履職，扎實推進依法行政，更好保障相關方面的合法權益。訴前解決問題，是實現維護公益目的的最佳司法狀態，可以說這是檢察建議，尤其是社會治理檢察建議在訴源治理方面最為突出的優勢之一。

跟蹤監督

確保檢察建議落實到位

記者：從各地檢察建議工作實踐情況來看，制發檢察建議應把握哪些原則？

楊建順：檢察機關制發檢察建議，應當把握好如下原則：其一，高度重視、扎實推進的原則。檢察建議是實現檢察機關法律監督職能的重要手段和方式，要充分認識這種定位和作用，扎實推進檢察建議各項工作。其二，規范是基礎、質量是根本的原則。抓好檢察建議的規范化、程序化建設，提升檢察建議質量，確保相關內容具有更強的針對性、說服性和可接受性。檢察建議的容許性，應當包括可行性和不可行性兩個方面甚至其他更多方面的探討，在充分論證得到確信的基礎上制發。其三，落實是關鍵、跟蹤監督做保障的原則。在檢察建議發出后，按照人民檢察院組織法的相關規定，有關單位應當予以配合，并及時將采納檢察建議的情況書面回復檢察機關。從檢察建議的實效性保障角度考慮，為了將檢察建議一抓到底，落實到位，需要切實做好“后半篇文章”。其四，機制管長遠、類案監督促機制建設的原則。一方面，要注重建立檢察建議案件化辦理機制，包括線索管理、初核認證、立案查辦、調查核實、制發建議、跟進監督等各環節流程化辦理機制；另一方面，通過跟蹤監督、類案監督和專項監督活動等，督促被建議對象乃至相關領域建立健全規范化運營機制。檢察建議制發的過程和制發后的過程都需要建構和完善全過程監督。

記者：在檢察建議發出后，如何做好“后半篇文章”，從而將檢察建議一抓到底，落實到位？

李文峰：做好檢察建議的“后半篇文章”，要從兩個方面積極開展督促落實工作。一方面，積極幫助和支持被建議單位落實檢察建議。檢察建議發出后，要通過詢問、走訪、不定期會商、召開聯席會議等多種方式，及時了解被建議單位的整改落實情況。對于被建議單位在落實中存在的問題，要主動幫助其分析原因、商量對策，及時提出意見建議，不斷完善整改措施；對于被建議單位在落實過程中遇到困難，需要檢察機關予以支持配合的，檢察機關要及時提供支持，積極配合被建議單位做好相關工作，共同推進檢察建議的落實。另一方面，加強對檢察建議的跟蹤督促。對于被建議單位在規定期限內經督促無正當理由不予整改或者整改不到位的，經檢察長決定，可以將相關情況報告上級人民檢察院，通報被建議單位的上級機關、行政主管部門或者行業自律組織等，必要時可以報告同級黨委、人大；符合提起公益訴訟條件的，依法提起公益訴訟。同時，檢察建議書發出后，還應當報上一級人民檢察院對口業務部門和法律政策研究部門備案，以便上級人民檢察院了解掌握檢察建議的情況，必要時可以由上級人民檢察院進行跟進監督。

做成剛性

以檢察建議實現雙贏多贏共贏

記者：由于有關規定缺乏相應保障落實措施，使檢察建議顯得剛性不足，但是，檢察機關秉承雙贏多贏共贏理念，努力做成剛性，使檢察建議工作充分彰顯了政治智慧、法治智慧、檢察智慧，在實踐中該如何把握好各方面關系？

李文峰：這主要涉及如何正確認識立法與實踐的關系。目前，關于檢察建議的法律規定還不夠健全，缺乏關于檢察建議適用條件、程序、效力等的一般性規定，有的認為檢察建議屬于“軟監督”，沒有剛性，呼吁在相關法律中賦予檢察建議明確的法律效力。毋庸置疑，完善的法律規定能夠為檢察建議的監督實效提供更好的制度保障，有利于檢察建議工作的開展。但完善法律需要一個過程，應當更加關注如何通過實踐來推動立法。法律是實踐成熟經驗做法的總結。我們應當通過把檢察建議工作做深做細做實，把檢察建議做成剛性、做到剛性，在實踐中形成一套成熟的機制，再推動立法將這些成熟的實踐經驗固定下來。從這個意義上來說，推動檢察建議立法工作，賦予檢察建議“制度剛性”，恰恰要看檢察建議工作做得怎樣、效果如何、成熟的經驗有哪些，也就是要看檢察建議的“實踐剛性”怎么樣。

近年來，各級檢察機關將檢察履職自覺融入國家治理和社會治理，通過檢察建議以點帶線、以線拓面，在促進社會治理、助力更高水平平安建設、法治建設方面取得積極成效，檢察建議助推社會治理的價值凸顯。黨的二十大報告指出，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。檢察機關作為法治中國建設的重要參與者和促進保障力量，對在監督辦案中發現的制度建設、依法行政、司法實踐、社會治理等工作中存在的深層次、普遍性問題，通過制發檢察建議促進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，為建設法治國家、法治政府、法治社會，實現全面依法治國提供保障，推動實現國家治理體系和治理能力現代化。通過檢察建議，聚焦人民群眾“急難愁盼”、執法司法“病灶頑疾”和社會治理難點堵點，依據法律、政策及時提醒、合理建議、有效助推相關職能部門盡主責、補缺位，形成齊抓共管的社會治理合力，促進具體問題的有效解決，實現雙贏多贏共贏。

繼往開來

完善制度釋放促進治理效能

記者：展望未來檢察建議制發實踐中應有哪些新思路，如何在更高層面上完善檢察建議制度？

楊建順：展望未來，檢察建議制發實踐中應當有新思路：其一，拓展檢察建議對“推進多層次多領域依法治理”的全覆蓋。其二，夯實檢察建議對“加快推進市域社會治理現代化”的影響力。其三，堅持并發揚“以訴前實現維護公益目的為最佳司法狀態”的價值追求，將檢察建議運用于檢察監督的整個領域，與做實群眾信訪“件件有回復”相呼應、相銜接，使社會治理檢察建議與群眾信訪等形成協同發展，以檢察建議形式將檢察監督工作延伸至信訪所反映問題的各相關領域。

在更高層面上完善檢察建議制度，可以從三個方面來考慮：一是修訂完善相關法律規范，拓展檢察建議的適用范圍。明確將檢察建議的對象范圍進一步拓寬，以“進行調查核實”為前提和條件，將其適用于檢察機關“依法履行法定職責”的全部領域，并確保其發揮應有的作用。這既是法治理念的內在要求，又是對中央關于加強檢察機關法律監督工作要求的落實。二是科學建構檢察建議制度，尚需在方法論和價值取向上進一步完善。進一步細化檢察建議對被建議對象的約束力。在人民檢察院組織法第21條明確規定了被建議單位對檢察建議的回應義務的基礎上，以法律規范的形式進一步確立與回復相關的機制。無論是否予以采納，都應當在合理的期限內予以回復；不予采納的，或者暫時無法采納的，則應當說明理由。在確認最高檢《人民檢察院檢察建議工作規定》第19條內容的基礎上，進一步建立健全相應的評價和責任機制。三是確立和發展行政檢察監督法學，為完善檢察建議自身的專業性和規范性提供理論和實踐支撐�？稍诟咝４_立和發展“行政檢察監督法學”的學科或者課程，在傳統的理論課程安排的基礎上，推行檢察官進課堂、指導性案例典型案例進課堂，公檢法司同堂研析等，做到理論與實務緊密聯系，為檢察建議自身的專業性和規范性提供理論和實踐支撐。

李文峰：黨的二十大報告明確指出，完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。下一步，檢察機關應堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹習近平法治思想，將深入貫徹落實黨的二十大精神和《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》融入檢察業務發展，將依法能動履職貫穿檢察辦案始終，以規范精準實效引領檢察建議工作開展，充分彰顯檢察機關在維護司法公正、促進依法行政、推進國家治理體系和治理能力現代化中的擔當作為。具體而言：一是主動報告工作，爭取支持。主動向黨委、人大報告檢察建議工作情況，積極爭取政府支持，推動出臺加強檢察建議工作的意見或決議，將檢察建議的回復、落實情況納入黨委、政府目標績效考核體系，更好發揮檢察建議促進社會治理的積極作用。二是建立健全協同治理機制。加強與行政機關、執法司法機關建立健全信息共享、線索移送、協查配合、聯席會商等機制，多措并舉、內外協同，促進解決社會治理深層次問題，共筑長治久安基石。三是優化檢察建議運行機制。通過優化程序設計、健全管理機制、創新督促落實制度，以規范的程序保證檢察建議的質量，以科學的管理促進檢察建議良性發展，以有力的督促落實提升檢察建議剛性。四是建立科學合理的考核激勵機制。以提升檢察建議質效為導向，科學設置考核指標和權重，突出對調查核實工作開展情況、檢察建議書質量、督促落實工作開展情況、檢察建議落實效果等的考核，通過發揮考核的引導激勵作用，提高檢察人員運用檢察建議開展法律監督的積極性，主動性，促進提升檢察建議工作水平。